Opomíjená iracionalita regulátorů

22.říjen 2012

O zdanění ohrožujícím zdraví a vytvářejícím černý trh, falešných argumentech pro regulaci a omezení lidské volby a důvodech, proč by právníci měli studovat ekonomii.Rozhovor s profesorem Vanderbilt University Law School Kipem Viscusim

Jste světově proslulým autorem specializujícím se na otázky rizik a hodnocení vládních regulací. V této zemi jsme v minulých měsících byli svědky toho, jak desítky lidí přišly o život v důsledku otravy nekvalitním alkoholem. Vláda na to reagovala zavedením částečné prohibice. Jaký je dle Vás recept na ochranu před těmito typy rizik? Jakou roli by měla hrát vláda?

Zajištění bezpečnosti potravin, alkoholu a léků je standardní a legitimní funkcí vládní regulace. Vládní politika zaměřená na bezpečnost alkoholu však obecně nemá větší důležitost než úsilí o zajištění bezpečnosti masa a jiných potravin. Pro regulátory není běžně bezpečnost alkoholu takovou prioritou, jelikož ve většině tržních ekonomik není jeho bezpečnost nijak závažným problémem. Je tragédií, že prostředí vytvořené vládní regulací v České republice vytvořilo situaci, kdy umírají lidé. Na trzích, kde nedochází k masivnímu zdanění či regulacím, neexistuje velká poptávka po výrobcích pocházejících z černého trhu. Jakmile se ale začnou zvyšovat daně či zpřísňovat regulace ohledně dovoleného obsahu alkoholu, vytváří vláda motivace k poskytování výrobků na ilegálním trhu a vyhýbání se placení daní. Během doby americké prohibice docházelo k podobným problémům s podomácky vyráběným alkoholem, který byl mnohdy pochybné kvality a někdy potenciálně nebezpečný.

Černý trh kvůli daním

Alkohol je samozřejmě velmi zdaňovaný prostřednictvím spotřební daně, která je následně ještě zdaněna jednou pomocí daně z přidané hodnoty. Běžně pak okolo dvou třetin finální ceny představují daně. K čemu takto vysoké zdanění vede? Znáte nějaké zajímavé mezinárodní srovnání?

Daně mohou někdy hrát konstruktivní úlohu v situacích, kdy výrobky uvalují čisté náklady na společnost jako celek. Vysoké daně ovšem mohou vést k opačnému efektu. Dobrým příkladem daňového dopadu na kriminalitu a kvalitu výrobku je situace přeshraničních efektů vyvolaných rozdílným zdaněním cigaret v různých afrických zemích, které vedlo k pašování cigaret. Vysoké daně v některých zemích vytvořily motivace k výrobě falešných cigaret, které se vydávaly za cigarety světových značek. Obdobně jako u alkoholu se objevují padělané výrobky, jejichž původ a kvalitu je pro spotřebitele obtížné odhadnout. Rozumným dlouhodobým řešením je mít mírnější zdanění a regulatorní politiky. Zdanění alkoholu v USA dosahuje zhruba pětiny konečné ceny, zatímco v České republice jsou daně mnohem vyšší. Tento rozdíl ve způsobu zdanění vytváří velmi rozdílné motivace ohledně vyhýbání se daním pomocí výroby a prodeje na černém trhu.

Iracionální regulace

Jedním z argumentů, který často používáte a který zazněl i ve Vaší nedávné studii o regulacích majících za cíl snížení energetické náročnosti, je nutnost posuzovat symetricky možnou iracionalitu spotřebitelů i regulátorů. Proč je tento argument tak důležitý?

Možné nebezpečí spočívá v tom, že se vládní regulátoři mohou domnívat, že vědí lépe, co je nejlepší pro spotřebitele, než spotřebitelé sami. S výjimkou několika největších případů označovaných za selhání trhu to však obvykle není pravda. Spotřebitelé mají různé preference ohledně různých statků, a proto je obecně dobré nemít jen jedinou, regulací určenou, věc na výběr, ale spektrum výrobků, ze kterých si spotřebitel opravdu vybírá. Hlavní nebezpečí regulace omezující volbu je to, že potírá preference spotřebitelů a obyvatelstvu vnucuje preference regulátorů. Zářným příkladem iracionality může být to, co dělají samotní regulátoři. Tito lidé jsou vedeni úzkými a omezenými zájmy svých regulačních úřadů a chovají se mnohdy sami iracionálně, jelikož neberou při rozhodování do úvahy řadu vlastností výrobků, jichž si spotřebitelé cení.

Můžete nám dát příklad těchto situací, kterým jste se věnoval ve své studii o energetické efektivnosti?

Automobily a jiné výrobky jsou oceňovány spotřebiteli z mnoha důvodů. U automobilů je to nízká spotřeba, bezpečnost, akcelerace vozu, vnitřní prostor, účinnost brzd, velikost zavazadlového prostoru, jízdní pohodlí apod. Nová regulace navrhovaná v USA vychází z krátkozrakého postoje tvrdícího, že nízká spotřeba je hlavním faktorem, o který spotřebitelům při nákupu vozu jde. Tento zplošťující pohled je následně vede k závěru, že spotřebitelé, kteří nekupují auta s nejnižší spotřebou, se chovají iracionálně. Aniž by regulátoři poskytli jakýkoli smysluplný důkaz na podporu tohoto tvrzení o existující iracionalitě na straně spotřebitelů, jednoduše předpokládají, že spotřebitelé nevědí, které výrobky jsou pro ně nejlepší. Výsledkem je, že regulátoři navrhli či přijali celou sérii standardů ohledně energetické účinnosti motorových vozidel, ale i sušiček na prádlo, žárovek, klimatizací a dalších výrobků.

Je vždy nutné kvůli zjištění smysluplnosti vládní regulace hodnotit každý jednotlivý příklad výrobků či služby, nebo existuje nějaké obecné pravidlo ohledně užitečnosti politik omezujících spotřebitelskou volbu, zakazujících používání některých výrobků či uměle podporujících výrobky jiné?

Obecně lze říci, že nejlepší rozhodnutí vedoucí ke zvýšení blahobytu spotřebitelů budou činěna jimi samými. Je zde samozřejmě v mnoha situacích prostor pro legitimní regulace ze strany vlády, ale takové regulace by měly projít dvěma testy. Zaprvé, mělo by být zřetelně prokázáno, že se v dané situaci jedná o selhání trhu. Ukázkovým příkladem z této kategorie jsou externality v oblasti životního prostředí, jako je znečištění. Zadruhé, regulace by měla být celkově prospěšná, tedy že její přínosy by měly být větší než náklady. V případě navrhovaných opatření v USA ohledně energetické účinnosti jsou například deklarované environmentální přínosy velmi zanedbatelné. Snížení emisí skleníkových plynů v důsledku této regulace dosahuje jen 1 % celkových přínosů. Naprostá většina deklarovaných pozitiv představuje údajné zlepšení volby spotřebitelů a z toho plynoucí nárůst jejich blahobytu. Regulace, jež odvozují svůj přínos z vytvořeného prospěchu, který samotní spotřebitelé a firmy nikterak vlastním rozhodováním neprojevují, ve skutečnosti slibovaný prospěch nepřináší. Proto bychom se měli velmi vážně zabývat tím, zda takové regulace vůbec mít!
 

Odkaz Guida Calabresiho

Za pár dnů přijíždíte do Prahy diskutovat o přínosech celoživotního díla profesora Guida Calabresiho v oblasti nazývané právo a ekonomie (law-and-economics). Vy sám jste nepochybně vůdčí postavou tohoto směru. Proč by právníci měli dle Vás studovat ekonomii a naopak? Přední právní teoretici v této zemi své studenty ke studiu ekonomie v podstatě vůbec nevedou. Co nového propojení práva a ekonomie přináší?

Ekonomie je mocný metodologický nástroj, který má široké spektrum aplikací v mnohých oblastech práva. První vlna výzkumu law-and-economics se zaměřila na to, jak zákonná pravidla, jež se vyvinula, byla těmi, která vedla k větší efektivnosti společenského výstupu – například vytvoření zdravé právní úpravy vlastnictví. Ekonomie také pomáhá porozumět tomu, jak struktura zákonných pravidel vytváří stimuly a ovlivňuje chování jedinců i firem. Dlouhá léta existovaly přirozené oblasti aplikace ekonomie na situace, jako je zdanění či antimonopolní politika, ale ekonomie také pomáhá našemu porozumění, zkoumáme-li chování lidí a nehody, kriminální chování a širokou paletu dalších témat vážících se k právu.

Vezměme si například oblast práva občanskoprávních deliktů, jež se váže ke konferenci na počest soudce Calabresiho. Empirické analýzy osvětlily faktory, které vedou žalující strany ke stažení žalob, případně k návrhům na mimosoudní vyrovnání, a stejně ukázaly na to, které faktory hrají největší roli při určení výše odškodnění určeného soudy či v rámci mimosoudního vyrovnání. V mnoha situacích se jedná o velmi zajímavé politické otázky. Například: Jak ovlivní rozdíly v úpravě občanskoprávních deliktů v různých jurisdikcích náklady nehod? Jaká část odškodnění pro oběti nehod je za způsobenou bolest a utrpení namístě za způsobenou ekonomickou ztrátu; a je takovýto poměr vhodný? Jak se případy, jež jsou vyřešeny mimosoudně, liší od těch, kde proběhlo soudní řízení a padl rozsudek, a jak soustředění se pouze na výsledky soudů v takovéto situaci ovlivňuje náš pohled na právní systém? Toto je jen pár příkladů z oblasti občanskoprávních deliktů, jimiž se lidé z oblasti law-and-economics zabývali.

V jaké oblasti law-and-economics vidíte za poslední desetiletí největší pokrok?

Největší změnou za posledních dvacet let byl vznik empiricky založeného směru v rámci law-and-economics. Badatelé s dovednostmi z empirické ekonomie provedli statistické analýzy širokého spektra právních problémů. Důkazem významu tohoto směru je i to, že jsme na Vanderbilt Law School založili první J.D-Ph.D. program v právu a ekonomii, v němž studenti získají jak doktorát z práva, tak i doktorát z law-and-economics. Cílem je vychovat příští generaci právních teoretiků, kteří budou mít právnické dovednosti spolu s patřičným ekonomickým vzděláním s velkým důrazem na schopnosti empirické analýzy.